城市治理能从抗击疫情中学到什么专访北京大学中国城市管理研究中心副主任张波中央纪委国家监委网站 韩亚栋

3月10日，习近平总书记在湖北考察新冠肺炎疫情防控工作时要求：“着力完善城市治理体系和城乡基层治理体系，树立‘全周期管理’意识，努力探索超大城市现代化治理新路子。”城市全周期管理，是在传统规划、建设、管理等偏硬件功能的基础上，更加注重规划、建设、管理活动和运行与服务、维护与优化、升级与更新等更长周期城市治理活动和过程的联动，注重多元动态的治理结构对城市产生的综合绩效。作为城市治理者，如何把“全周期管理”意识贯穿工作始终？围绕这一主题，我们专访了北京大学政府管理学院副教授、北京大学中国城市管理研究中心副主任张波。如此重大突发、未有先例的疫情冲击，任何城市都很难有足够准备问：经过艰苦努力，我国疫情防控形势持续向好。回顾此前，突如其来的疫情，短时间内爆发的资源挤兑，令平日稳健的城市服务器措手不及。作为城市治理专家，您如何看待这种现象？在重大公共卫生事件、自然灾害等突发情况下，城市应急管理应注意哪些要点？张波：随着疫情的全球蔓延，人们对它有了更深刻的认识。如此重大、突发、未有先例的疫情冲击，任何城市都很难说有足够准备。新冠病毒传染性强，其在较短时间感染的人群数量，是任何一个医疗体系都很难从容承担的。民众的紧张乃至恐慌，都是正常的应激反应和情绪流露，关键是如何疏导。

2月9日，湖北省黄冈市市场监管局宣布，每天向黄冈所属10个县(市、区)市场供应一次性医用口罩7.19万只，市民每人每天限购5只。从城市应急管理的角度看，政府要加强信息透明度，敢于向公众说明潜在风险，各种信息一定要清晰、及时、准确，这是减低恐慌的首要因素。其次是要加强各类供给保障。良好的生产动员能力和持续保障预期，充足的货品，稳定的价格，重要物资（如本次的口罩）适时适度的临时限制性购买保障政策，都是稳定舆情、稳定预期的关键要素。再者，治理体系必须高效，要有迅速的社会整合和社会动员能力，有良好的多方案预案体系和平时的认真演习操练打底子，遇事才会避免仓促应战、挂一漏万。特大城市和都市圈、城市群这样的发展模式是有效且高效的问：有观点称，特大城市和都市圈、城市群的发展模式，客观上容易导致疫情突发后更易扩散。您怎么看？张波：疫情突发后更容易扩散的问题，要辩证来看。一些城市暴露了相关问题，但这并非都是因为“大”所直接导致。已有研究显示，大都市内部的疫病传播是非均匀、非线性的，少数重点地区会成为关键节点，少数超级扩散者会成为关键传播者。例如学者对2013-2017年西非埃博拉病情传播的研究发现，超级传播者仅占整个感染群体的3%，但它导致的感染病例却达61%；对2009年香港H1N1病毒传播的研究发现，地理距离并不能很好地衡量时间序列的相关性，也就是传播不一定是邻域优先的。

天津市宝坻区百货大楼外景在传播过程中，一些社区扮演了“超级传播者”的角色。因此，城市“大”、人口“密”，只是疫情大范围传播的条件之一，但既不是充分条件，也不是必要条件。关键节点、重点人群聚落的组织管理，对传播链条具有很大影响。在黄金时间识别潜在的超级扩散者和关键节点至关重要。比如天津市宝坻区在此次疫情中，及时识别并阻断了“百货大楼”疫情的蔓延。特大城市和都市圈、城市群的发展模式，从经济效率上肯定是有效且高效的。京津冀协同发展、长三角一体化、大湾区建设等国家战略，实际上都是在肯定和推进规模化、协同化的发展。无论是中国城市化的实践还是学术研究的结论，所得到的共识都是如此。当然，任何事物都有两面性，集聚高效的副作用也存在，比如交通拥堵、人口过密、环境质量达标难度更高。这些问题需要在发展中解决，不能因噎废食。快速动员、全民出击，是国家制度优势所在问：在抗疫过程中，又有哪些城市治理举措让您印象深刻？

疫情来袭，35岁的湖北省武汉市顺丰速运快递员汪勇，瞒着家人成为武汉金银潭医院战疫一线医护人员后勤保障的“带头大哥”，国家邮政局授予他“最美快递员”称号。张波：有效的案例有很多。比如长三角、珠三角的返工直通车，武汉顺丰小哥的“强势”自组织，天津500个一对一医疗小组，很多城市基于网格化管控城市社区，等等。这些案例，有的是政府组织，有的是企业和个人发起，有的是官产民学多元联动，媒体来放大加乘，都很好。相比西方以“市场”力量放任重大事件自生演化的模式（如美国应对流感），我国“以人民为中心”、“集中力量办大事”的特点和快速动员、全民出击的模式，正是国家制度优势所在，也曾在对抗“非典”、汶川地震等灾难事件中凸显作用。这次疫情防控阻击战，又一次发挥了其优势。基层治理是城市治理的基础，我们的治理体系一定要下沉问：抗疫过程中，有地方对居民基础信息底数不清，进一步导致社区防控、物资配送等环节出现问题，如爱心菜发放不精准等。对于提升基层治理能力，您有何建议？

武汉东湖新城社区志愿者给居民运送生活物资（3月10日摄）。张波：基层治理是城市治理的基础，我们的治理体系一定要下沉，注重依靠街道和社区，注重对志愿者和非盈利组织的引导和联动，注重自上而下管理能力体系和民众自发管理创新的有机融合，实现治理优化。管理死角问题，不能在发生问题后再去探讨，而应事先熟悉管理和服务对象，把工作做在日常，预先考虑和设想各种可能发生的情境，这样才能治“未病”。当然，对于一些问题，上位的管理者也要给予一定的容错空间，不能把基层工作压得太死，要让他们真正和老百姓融为一体，而不是陷于报表、时效的硬压力。城市发展建设有阶段性，对城市品质的追求将会逐步突出问：有观点认为，一些城市管理者长期以来重视物质建设，而忽视了对软环境的塑造，使得城市公共服务资源不足。您对此怎么看？张波：城市发展建设也有阶段性。从高速增长转向高质量增长，正是面对这个领域的再认识和再完善。我国城镇化水平从1978年的17.92%提高到2019年的60.60%，41年时间，提高了大约43个百分点，这个速率是国际罕见的，规模是绝无仅有的。城镇化水平提高到60%之后，城镇化的速率会相对减低，但是对城市品质的追求将会逐步突出。城市公共服务资源的建设管理水平、服务水平必须提升，匹配人民对美好生活的向往。利用人工智能实现各类应急“场景”的高度模拟、预警预判、物资消耗评断问：有报道称，在我国一些城市，智慧门禁系统能实时对比居民信息，辅助社区人员精准“扫楼”；系统生成的疑似疫情防控隐患清单，由辖区派出所及社区工作人员进行点对点二次走访、精准核实；等等。这些是否可以看作创新城市治理手段的尝试？完善城市治理体系，需要引进哪些关键技术？张波：技术对于管理当然有协助，但一定要注意对民众隐私的合法保护。借助科技力量参与城市应急救护可以包括很多方面。比如，动员组织城市内部既有的各类高科技设备，如各类摄像头、传感器（如水电消耗、手机信令数据等）参与城市灾情评估、研判重点区域和重点问题。要注意积极推进现代科技参与城市应急处理系统。就应急而言，建议依托北斗导航定位系统的不断完善，加大推进无人机、旋翼机、直升机使用，将伤病人员运出和医生、医疗物资运入相结合，构建立体化精准救援支持保障体系。加快AI城市模拟实验室筹建运营工作，利用人工智能实现各类应急“场景”的高度模拟、预警预判、物资消耗评断，等等。同时，要积极推进灾备研发储备，推进应急产品的研发激励。比如在一般性的应急管理中，如地震灾害等，要注意推广储备液体创可贴（操作简单，像胶水一样，能高效延缓出血，为治疗赢得时间）、新型防护服（可以分级，防尘、防水、防高温、防病毒、防化学侵蚀等不同要求）、新一代骨水泥（骨折后救助，对50岁以上老年人非常实用，两三日即可出院，可以快速周转病房）、快速外支架固定器、生命探测仪、拼贴型新型帐篷（像积木一样，可有效组合，有多重功能）等。摒弃“头疼医头、脚疼医脚”的局部应对，积极推进“全周期管理”问：习近平总书记强调，要着力完善城市治理体系和城乡基层治理体系，树立“全周期管理”意识。如何理解“全周期管理”意识？它对我国城市治理的价值体现在哪里？张波：“全周期管理”非常必要，也非常重要。这是从问题研判、资源动员、行动处置、监督反馈、应激处置、总结提升的全链条出发的，总的绩效最高。一定要树立系统思维，摒弃“头疼医头、脚疼医脚”的局部应对做法，更不能习惯性地依靠运动性手段，要未雨绸缪，算大账。“全周期管理”的意义在于，对各种负面冲击事件树立以“防”为主、事先化解的应对准则。就像所谓灰犀牛事件的研究表明，一个不好的事件发生之前，可能有数十次的小隐患爆发，如果能够见微知著、破润而雨，就可以最大限度避免后面的大问题。“全周期管理”注重了管理过程的全流程，注重了战略研判、前后衔接、部门对接、区域协同，缩减了管理缝隙和冲突，能够有效减低相关工作的内耗和内部阻滞；注重对情景的预判和多元政策储备，投入与判断形成良性反馈，不会措手不及；注重了绩效的总结和传播，注重了投入的有效性、高效性，具有“绿色”投入、开放共享的属性，对我国的城市治理实践具有重要意义。

责编：区融媒体中心 舒娅彤