据国家卫健委消息，7月28日，31省新增确诊病例101例，其中本土病例98例（新疆89例，辽宁8例，北京1例），疫情防控形势依然严峻。由于病毒具有较强传染性和潜伏性，因此要求基层迅速开展排查和封闭式管理工作，找出传染源，切断传播途径。

面临紧急的防疫要求，基层工作者必须迅速启动应急响应，实现由常态治理向非常态治理的转化。新形势下，如何提高基层治理效能，实现常态治理与非常态治理有机转换？来看《人民论坛》最新文章。

来源 | 人民论坛杂志及人民论坛网（rmltwz）

作者 | 四川大学公共管理学院教授、博导 罗哲

01常态治理“碎片化”

与非常态治理“动员化”失衡的危害PEOPLE'S TRIBUNE

一般而言，社会中存在两种类型的事件，即确定性事件和不确定性事件。相应的，社会治理也面对两种状态，即常态治理和非常态治理。常态治理处理大量日常性事务，主要涉及已知的确定性事件，治理主体对其构成要素和运行规律有所把握。而非常态治理则处理大量突发性事件，这些事件具有不确定性和多变性特征，治理主体尚未对其发展规律形成稳定认知，因此往往通过临时动员在某一时段集中解决问题。例如此次新冠肺炎疫情，就给基层治理带来极大挑战。

然而，在处理基层公共事务的过程中，常常会出现常态治理“碎片化”与非常态治理“动员化”的失衡：

❏ 第一，“碎片化”的常态治理成为“动员化”非常态治理的掣肘，繁杂的常态治理成为非常态治理行动的阻碍。近年来，基层政府、党组织、群众自治组织和其他社会组织等多方主体均在基层社会中发挥重要作用。但共建共治共享的格局尚未真正形成，各主体之间的协调存在障碍，基层治理共同体有待进一步建设。“碎片化”的常态治理导致基层治理各主体之间的力量不均衡、定位不清晰，各方主体难以发挥其真正优势。面临突发紧急事件时，各方主体的行动无法统一，权责关系模糊，其资源汲取能力和组织动员能力不足，难以在短时间内迅速有效回应，从而影响“动员化”非常态治理。

❏ 第二，“动员化”的非常态治理阻碍“碎片化”的常态治理运行，直接影响常态治理的日常运作。为了解决某种突发事件，在短时间内组织引导多方力量参与治理活动的行为即视为“动员”。“动员化”的非常态治理以基层动员方式发出号召，在特定情景下激发参与者的动机，能提高治理的回应性。但这种治理的长期绩效不高，具有较强时效性，往往在紧急信号解除后难以持续，容易产生较高的治理成本，不符合国家治理现代化的需要。作为一种临时手段，“动员式”治理打破了常态治理的职责分工和行动规则。因此，如果非常态治理无法及时转换为常态治理，将削弱常态治理能力，降低基层治理效能。

02常态治理“碎片化”与

非常态治理“动员化”的现实动因

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◆ 一是基层公共事务的复杂化和动态化取向导致二者平衡点难以取舍。一方面，随着资源流动性的提高，各种生产要素不断进行着重组，跨区域和跨领域的公共事务开始增多，已大大超出基层政府和行政力量的管辖范围，而公共领域的交叉也呼吁各部门加强合作，以及有效利用更加专业的社会组织的力量。复杂的公共事务必然要求多元主体的共同参与，才能弥补单一主体治理的缺陷。另一方面，后现代社会出现了大量不确定性风险，新的公共问题尚无有效的解决对策。基层社会中的传统权威和现代权威难以共存，行政干预手段也无法适应公共事务的新变化，因此可能出现更多非常态治理情景。

具体而言，公共事务的复杂性要求基层治理必须适应专业化分工需要，积极吸纳不同主体参与治理过程，但由于尚未明确治理规则和治理体系，往往存在主体缺位和越位现象，从而导致“碎片化”治理现象。而动态性则要求基层治理应当具有灵活性，注重公共危机的应急管理。面对非常态的特殊情况和巨大的环境压力，基层治理必然会以减少程序、突破制度规定为代价，换取迅速解决问题的效率。因此，两种不同的性质取向带来不同的治理要求，造成治理手段转换的困境。

◆ 二是社会组织发展不充分导致缺乏专业化人才参与基层治理过程。当前基层经济组织和自治组织的功能较弱，专业化社会组织的发展空间有限。目前，大部分基层社会组织仍然存在人才匮乏的现象。与企业和机关事业单位相比，社会组织的品牌宣传力度和职业上升空间有限，人才培养意识淡薄。尽管社会组织的数量不断增长，但人才供给却远远不足，尚未拥有一支专属人才队伍。专业化基层治理人才队伍的匮乏直接导致基层治理效能的较低，常态化治理和非常态化治理难以在短时间内得以转换和分工。

◆ 三是基层治理结构碎片化致使不同利益群体诉求难以整合。随着行政体制改革的推进，国家与基层的关系发生了变化，由过去的单一行政指导和控制转变为基层党组织领导下的多种力量共同参与模式。但由于多种权威的存在，基层治理主体之间的异质性较强，利益诉求趋于多元化，基层治理结构存在“碎片化”特征。基层政府和下派的行政官员作为强制性权威和外源性基层治理主体，承担了上级政府分派的任务，其主要目标是完成规定绩效指标，保持政府公信力；基层自治组织中的本地自源性基层治理主体，代表了本地群众的利益，其主要目标是满足村民或居民的公共服务需求。两种类型的治理主体未能实现工作上的有效配合，且存在一定程度的分歧。

总体而言，尽管基层民主的实践已经取得了一些成效，但如何对大众利益进行整合并有效表达仍需进一步探索。

◆ 四是基层治理体系职责定位不清致使决策能力不足。基层治理体系的多元化意味着多元的治理主体纳入到了基层治理事业当中来，一旦缺乏明晰的治理主体将会导致治理行为参与者相互掣肘，难以在基层公共事务的治理中快速、高效决策。处于变动中的基层治理体系尚未对各方主体的角色做出精准界定，在横向上导致部门之间的职责交叉，在纵向上加重基层负担。

由于基层治理多元主体之间的责任划分不明，主体之间的错位和越位现象普遍存在。同时，利益主体之间的沟通渠道不畅，信息的收集和传递较为滞后。当基层社会面对突发性事件时，往往缺乏足够的应对能力，基层治理共同体无法发出有效指令，也无法迅速集中相关资源，仍需依靠党政系统作出决策。当常态治理机制失灵时，“动员式”的非常态治理就成为了紧急动员的有力工具。

03如何构建基层协同治理机制？

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▷ 首先，坚持党建引领，巩固基层党组织的领导核心地位。中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是中国特色社会主义制度的最大优势。基层党委和党支部作为党中央在地方的代表，往往被视为基层的“战斗堡垒”。以党委牵头开展基层治理工作可加强基层的资源调配能力，通过促进各部门的相互协调，引导各方主体有序参与基层治理，把握基层治理方向和原则，化解“碎片化”治理困局。同时，基层党组织的党员干部深入群众，与人民群众保持密切联系，便于收集群众意见，取得群众信任，调动其参与积极性。一旦进入应急状态，在党中央的集中统一领导下，基层党组织能够迅速运转，实现紧急情况下的及时响应。

当前，部分基层党组织存在功能弱化现象，其治理能力不足以适应现实需要。为此，应以基层党支部建设为核心，以党群服务中心建设为载体。具体来看，应深度联动社会组织，推动治理资源向基层下沉，为自治组织提供指导和帮助。同时，发挥党员干部的先锋模范作用，发动党员深入基层社会，掌握多方利益群体的诉求，并组织专项志愿者团队，切实打通联系群众的通道，提供群众所需的公共服务。

▷ 其次，激发社会活力，释放社会组织在基层治理中的内生动力。社会组织作为基层治理的重要中坚力量，能够在职能上补充行政和市场的不足，调节国家与社会的关系。唯有社会组织的自主性和积极性得到鼓励和引导，其在基层治理中的地位和角色获得尊重与认可，才能充分释放社会组织的内生动力，发挥其凝聚社会共识、传递社会需求和提供社会服务的功能。

立足于社会治理的创新，应加强对社会组织的政策扶植和资金支持，引导基层社区组织、志愿组织和互助组织有序参与基层治理，在不同领域发挥自身作用。基层党组织应加强对社会组织的领导，帮助其建立日常工作管理机制，吸纳和培养一批专业人才，提高专项服务标准。同时，简化社会组织的登记管理流程，打造一批示范性社会组织。为促进社会组织的健康发展，在宏观层面应当建立良好的“共建共治共享”氛围，让共治理念深入基层社会，并改善对社会组织的监管机制，规范社会组织行为。在微观层面则要引导社会组织建立有效的运营机制，扎实做好日常管理，并及时对重要活动进行公示，以接受社会监督。

▷ 再次，扩大群众参与，调动群众参与基层自治的积极性。完善基层治理的根本在于集中人民智慧、尊重人民主体地位。为此，必须切实保障基层自治组织的合法权力，引导群众开展自我管理、自我教育、自我服务和自我监督。自治组织是实现基层民主的重要载体，是组织和动员群众的有效途径。人民群众通过基层民主选举形成相应的自治委员会，选举相应代表参与基层治理，依法表达个人诉求，有助于提高基层治理的针对性与回应性。在利益多元化背景下，群众诉求的集中收集和表达需要依靠自治组织来实现。

基层治理离不开群众参与，因此必须切实保障群众的知情权、决策权、参与权和监督权，增加群众的责任意识，营造人人参与、人人有责的社会氛围。扩大群众参与要求持续加强基层民主建设，贯彻落实群众路线。在社区中，以居委会为首，带动业主委员会、物业企业和社区志愿组织等，加强公共事务的信息公开与宣传。同时，在社区党组织的领导下，构建社区议事平台，组织社区居民建言献策，听取群众意见等。

▷ 最后，强调互动协同，群策群力平衡常态治理与非常态治理。新时代背景下的基层治理必须健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的基层治理格局。这就要求构建多元主体的互动机制，围绕公共利益构建基层治理共同体，整合多方资源优势，形成协同治理的合力。在面临突发性危机时，能够发挥不同治理主体的积极性，实现信息和资源共享，及时传递决策信号，共同应对非常态情境。例如，企业和社会组织在此次疫情中分担了党政系统的压力，在社区居家隔离情况下为居民生产和输送蔬菜水果等食品和日用品，满足了基层群众的生活需要。

在非传统危机客观存在的背景下，基层治理将面临巨大考验。基层治理应当以培育公共精神为突破口，以党建引领为抓手，增强社会组织与党政系统之间的信任，建立协调机制，实现相互配合。一方面，要赋予基层党组织和自治组织以相应的决策权和配套资源，确保其职能行使不受限制，增强基层治理的领导力；另一方面，要鼓励和引导企业承担适当的社会责任，发挥行业协会的决策咨询和建议功能，集合各方经验与智慧，做好突发事件的应急预案。不同主体凭借自身优势在不同时段承担不同的责任，既能在常态治理中保持合作，又能在非常态治理时相互补充，实现两者的顺利转换。

责编：区融媒体中心 童益